Dr. Windisch László

DR. WINDISCH LÁSZLÓ, az Állami Számvevőszék elnöke, a napirendi pont előadója: Köszönöm szépen. Tisztelt Országgyűlés! Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Államtitkár Úr! Tisztelt Képviselő Urak! Az Állami Számvevőszék Alaptörvényben rögzített egyik kiemelt feladata a központi költségvetés végrehajtásának ellenőrzése. Az ellenőrzés célja annak értékelése, hogy a zárszámadásitörvény-javaslat tartalma, szerkezete megfelel‑e a jogszabályi előírásoknak és valósághűen mutatja‑e be a költségvetés végrehajtására vonatkozó pénzügyi adatokat, információkat. Emellett a Számvevőszék értékeli a költségvetés végrehajtásának szabályszerűségét, továbbá a hiány és az államadósság alakulását is. Az ellenőrzéssel a Számvevőszék hozzájárul ahhoz, hogy az Országgyűlés megalapozott döntést hozhasson a zárszámadásitörvény-javaslatról.

A zárszámadásitörvény-javaslat ellenőrzése a Számvevőszék legnagyobb erőforrással, a legtöbb területre kiterjedően elvégzett ellenőrzése. A 2023. évi zárszámadás ellenőrzése összesen 108 szervezetre terjedt ki, melyek között minisztériumok, a központi költségvetés különböző területein, így többek között az egészségügyben, az oktatásban, a szociális szférában, a kutatásban és a közigazgatásban működő költségvetési szervek, bíróságok, az elkülönített állami pénzalapok kezelőszervei, valamint a Magyar Államkincstár, a Nemzeti Adó- és Vámhivatal és az Államadósság-kezelő Központ is megtalálhatók.

A zárszámadásitörvény-javaslatról szóló vélemények kialakításakor a Számvevőszék a zárszámadásitörvény-javaslat megbízhatóságát befolyásoló összes hiba összegét viszonyította a lényegességi küszöbértékhez, melyet a zárszámadásitörvény-javaslatban szereplő kiadási és bevételi főösszegek értékének 2 százalékában határozott meg.

Tisztelt Országgyűlés! A zárszámadási ellenőrzés nem tárt fel olyan lényeges hibát, amely a zárszámadás elkészítéséhez felhasznált adatok pontosságát, a törvényjavaslatban szereplő adatok megbízhatóságát, valamint a költségvetés egésze végrehajtásának szabályszerűségét negatívan érintené. A költségvetés végrehajtásáról számot adó zárszámadásitörvény-javaslatot a Pénzügyminisztérium az államháztartásról szóló törvény irányadó rendelkezései szerinti szerkezetben és tartalommal készítette el, ez a költségvetési évben teljesített bevételek és kiadások adatait megbízhatóan és valósághűen mutatja be.

A zárszámadási ellenőrzés során a központi alrendszerbe tartozó szervezeteknél, valamint az elkülönített állami pénzalapoknál a gazdasági események elszámolása, a kifizetések teljesítését megelőző kontrollok, a gazdálkodási jogkörök gyakorlása, valamint a belső szabályozások tekintetében feltárt eseti jellegű hiányosságokat az érintett ellenőrzött szervezetek vezetői részére jeleztük.

(20.20)

A társadalombiztosítási alapok költségvetési beszámolói tekintetében az ellenőrzés megállapította, hogy összeállításuk szabályszerűen történt. A beszámolók tartalmazták az államháztartás számviteléről szóló kormányrendelet által előírt dokumentumokat, illetve a beszámoló részét képező költségvetési jelentések megfeleltek az államháztartás számviteléről szóló kormányrendeletben előírt tartalmi követelményeknek.

A költségvetési törvény végrehajtásával kapcsolatban a következő körülményekre szeretném felhívni a tisztelt Országgyűlés figyelmét. Magyarország 2023. évi központi költségvetését az Országgyűlés 2022. július 19-én fogadta el. A hazai és nemzetközi gazdasági tendenciák, bizonytalan körülmények, különösen a megugró infláció és annak negatív hatásai a 2022. év végétől kezdődően indokolttá tették a költségvetési folyamatokat megalapozó makrogazdasági előrejelzések felülvizsgálatát, amelyre két alkalommal, a 2022. év utolsó hónapjában és a 2023. év elején is sor került.

A makrogazdasági pálya nemcsak a 2022 nyarán prognosztizált értékekhez, hanem a felülvizsgált előrejelzésekhez képest is kedvezőtlenebbül alakult. A nemzetgazdaság teljesítménye a 2022. év végén aktualizált középtávú makrogazdasági és költségvetési előrejelzés szerinti 1,5 százalékos növekedéssel szemben a 2023. év egészét tekintve 0,9 százalék mértékű visszaesést mutatott. A fogyasztói árindex éves átlagban a 2022. év végén figyelembe vett 15 százalék helyett 17,6 százalék volt. Az általános kamatkörnyezet, ezzel együtt a jegybanki alapkamat, valamint a különböző állampapírpiaci kamat- és hozamszintek a tervezésnél figyelembe vett értékekhez képest magasabban alakultak. A megváltozott makrogazdasági környezet, amely érintette többek között a beruházásokat, a fogyasztást, az államháztartás finanszírozását, a nyugdíj- és egészségbiztosítási kiadásokat is, jelentős hatást gyakorolt a költségvetés végrehajtására.

A 2022. év végén megalkotott 613/2022. számú kormányrendelet Magyarország 2023. évi központi költségvetésének a veszélyhelyzettel összefüggő eltérő szabályairól rendelkezett, a költségvetési törvényben foglaltaktól eltérő előirányzatokat, valamint hiánycélt állapított meg. A bevételi főösszeg 17 százalékkal, a kiadási főösszeg csaknem 19 százalékkal emelkedett, a hiánycél pedig 44,5 százalékkal lett magasabb. A számvevőszéki ellenőrzés az ezen kormányrendeletben rögzített 2023-as költségvetési év első napján hatályos előirányzati összegeket vette figyelembe a zárszámadásitörvény-javaslat teljesítési adatainak viszonyítási alapjaként.

Az Országgyűlés a költségvetési törvényt a kormányrendeletben foglalt előirányzat-összegek kismértékű változtatásával és a tervezett pénzforgalmi hiány azzal azonos összegben történt meghatározásával 2023. március 31-én módosította. Az államháztartás központi alrendszerének 2023. évi bevétele az eredeti előirányzatot 1,3 százalékkal meghaladva 36 831,9 milliárd forintban teljesült. A kiadások a tervezetthez képest 3,8 százalékkal voltak magasabbak, 41 267,4 milliárd forintot tettek ki. A pénzforgalmi hiány így a tervezettet 30,4 százalékkal meghaladva 4435,5 milliárd forint lett.

A központi költségvetés hiányának a tervezetthez képest kedvezőtlenebb alakulására jelentős hatást gyakoroltak egyes jól meghatározható, egyébként jelentős összegben tervezett előirányzatok. A központi költségvetés adóbevételei a 2023. évben az előirányzathoz képest jelentősen elmaradtak. A legnagyobb, ezermilliárd forint összeget meghaladó kiesés az általános forgalmi adónál jelentkezett, a tervezettnél közel 10 százalékkal alacsonyabban teljesültek a jövedéki adóból származó bevételek, és csaknem minden adónemnél megfigyelhető volt valamilyen mértékű alulteljesülés.

A bevételi oldalon további jelentős eltérést jelentett az eredeti előirányzathoz képest, hogy az uniós programok bevételei 180,4 milliárd forinttal, valamint az energiaágazat befizetései 281,4 milliárd forinttal alacsonyabb összegben teljesültek. A bevételi oldalon kedvező hatást gyakorolt a teljesítés szempontjából, hogy az eredeti előirányzathoz képest az állami vagyonnal kapcsolatos befizetések 100,3 milliárd forinttal, a kamatbevételek 18,2 milliárd forinttal, illetve jellemzően az előző év végén kötelezettségvállalással terhelt maradvány bevételként való megjelenítése miatt a költségvetési szervek és fejezeti kezelésű előirányzatok bevételei 1305,8 milliárd forinttal nagyobb összegben teljesültek.

Kiadási oldalon a legnagyobb mértékű túllépések az egészségügyi feladatokhoz és az állami vagyonhoz kapcsolódó előirányzatokon, az adósságszolgálati, valamint a nyugdíjkiadásoknál jelentkeztek. Kiemelném, hogy az adósságszolgálattal kapcsolatos nettó, azaz a kamatbevételekkel csökkentett kiadások összege 2363,5 milliárd forint volt, megközelítve a GDP 3,2 százalékát. A Nyugdíjbiztosítási Alap kiadásai 3,8 százalékkal lépték túl az előirányzott összeget, és a tervezett egyensúlyi költségvetés helyett közel 330 milliárd forint hiánnyal zárta a Nyugdíjbiztosítási Alap a 2023. évet, elsősorban annak következtében, hogy a prognosztizáltnál magasabb infláció miatt az év folyamán pótlólagos nyugdíjemelésekre került sor.

A 2023. év végére a GDP-arányos államadósság, azaz az államadósság-mutató a 2022. év végi 73,8 százalékhoz képest 0,4 százalékponttal 73,4 százalékra mérséklődött, így a tervezett 70,2 százalékos mérték felett alakult. Az államadósság-mutató annak ellenére is mérséklődött, hogy a 2023. évben az éves bruttó hazai termék reálértékének csökkenése következett be, és ebben az esetben nem törvényi kötelezettség az államadósság-mutató csökkentése.

A kormányzati szektor GDP-arányos, uniós módszertan szerint számított eredményszemléletű hiánya a 2023. évben a GDP 6,7 százalékát érte el, amely a 2022. évi 6,2 százalékos mértéket 0,5 százalékponttal meghaladta. A 3 százalékos maastrichti kritérium teljesítése alól a Covid-járvány negatív hatásainak kezelése érdekében meghozott uniós szabályozások, illetve a hazai jogrendben a stabilitási törvény vonatkozó rendelkezései a 2023. évben is mentesítést biztosítottak.

A központi tartalékok tekintetében a költségvetési törvény összesen 3587,2 milliárd forint eredeti előirányzatot tartalmazott. A központi tartalék-előirányzatokból együttesen az előirányzatok tervezett összegének 98,7 százaléka került felhasználásra. E felhasználási érték a központi költségvetés kiadási főösszege 8,6 százalékát képviselte, mely a 2022. évi 12,9 százalékhoz képest csökkenést jelentett.

Az elmondottakból is látszik, hogy a 2023. évi központi költségvetés tervezhetőségét és végrehajtását számos külső körülmény nehezítette, amelyek folyamatosan hatást gyakoroltak az előirányzatok teljesíthetőségére. Mindez megerősíti annak fontosságát, hogy a költségvetés végrehajtása az esetlegesen szükséges korrekciókkal együtt is nyomon követhető, megbízható és átlátható legyen. Nem szolgálja ezeket a kiemelten kezelendő megbízhatósági és hatékonysági szempontokat, hogy a központi költségvetési szervek által végrehajtott költségvetés összegében és összetételében jelentősen különbözik a költségvetési törvényben meghatározott előirányzataik alapján kidolgozott úgynevezett eredeti költségvetésüktől.

Szeretnék a módosítások fő összetevőiről tájékoztatást adni. A leginkább általános és összegében is az egyik legjelentősebb módosítást az előző évi maradvány felhasználása jelenti. Ennek lényege, hogy a megelőző évben fel nem használt maradvány nem vész el, mivel az előző év végén kötelezettségvállalással lekötött maradványt a költségvetési szervek a tárgyévben felhasználhatják, azt saját hatáskörben bevételként elszámolják. Ez a megoldás az alapvetően éves szemléletű költségvetési gazdálkodás szempontjából nagyfokú rugalmasságot jelent, van azonban egy elvi problémája: az, hogy egy hiánnyal záruló költségvetésnek nincs tényleges maradványa, azaz a költségvetési szervek egy olyan, úgynevezett finanszírozási bevétellel növelik meg saját kiadási kereteiket, melynek nincs tényleges fedezete.

Ez a költségvetési hiánycél túllépése szempontjából komoly kockázatot jelent. A kockázat tényleges bekövetkezését mérsékli, ha a tárgyévben is jelentős maradvány képződik, azaz a költségvetési szervek a tényleges fedezettel rendelkező bevételeiknél számottevően kevesebb kiadást teljesítenek. Közgazdasági értelemben az előző évi maradvány felhasználásának fedezetét a tárgyévben keletkező maradvány teremti meg. Nincs azonban mechanizmus arra, hogy az előző évi és a tárgyévi maradvány összegszerűen megegyezzen, így ha az előző évi maradvány felhasználásának összege meghaladja a tárgyévben képződő maradványt, akkor ez a tárgyév pénzforgalmi hiányát is növeli.

Az évközi módosítások jelentős tényezője az, hogy a kiadások számottevő részét nem a költségvetési szervek kiadásaként tervezik meg, hanem fejezeti vagy központi kezelésű előirányzatként, vagy a különböző alapokban, és azt év közben csoportosítják át a kiadásokat ténylegesen teljesítő költségvetési szervekhez. Ez a gyakorlat hiányt nem okoz, és a kormányzati és az ágazati politikák megvalósítása szempontjából racionálisnak is tekinthető, mivel e tervezési technika esetén a fejezeti vagy a központi költségvetési előirányzat felett rendelkező szervezet a tárgyév során döntheti el, hogy az előirányzatot milyen célra használja fel, és abból milyen mértékben részesülnek a különböző költségvetési szervek.

(20.30)

Az utóbbiak gazdálkodása szempontjából azonban ez nehézséget jelent, mivel így az év elején még nem tudják, hogy mekkora összegből gazdálkodhatnak, miközben a várható feladatokra kapacitásokat kell tartalékolniuk, és azt finanszírozniuk kell.

A számottevő módosítások harmadik tényezője az, hogy a költségvetési szervek a különböző tartalék-előirányzatokból és az előző évi le nem kötött maradványt hasznosító központi alapokból év közben kiegészítő támogatást kapnak kormányzati döntés alapján. Ha ez új feladat, akkor a kiegészítő támogatás indokolt. Azonban az sem példa nélküli, hogy a feladat vagy a feladat ellátásához rendelt előirányzat elégtelensége már a költségvetés tervezésekor ismert volt, de akkor a finanszírozását nem tudták megoldani, így az a tárgyév tartalék-előirányzatait terheli, noha azoknak az előre nem látott kiadások finanszírozását kellene szolgálniuk.

A kormányzati döntésen alapuló évközi többlettámogatás akkor növeli a hiányt, ha a tartalék-előirányzat az Országgyűlés döntése nélkül is túlléphető, úgynevezett felülről nyitott előirányzat, és a kiegészítő támogatásra a költségvetési törvényben meghatározott előirányzat túllépésével kerül sor. 2023-ban túllépés fordult elő például az úgynevezett céltartalékok esetében. Az előző évi maradvány tárgyévi felhasználásának hiányt növelő, korábban említett kockázata pedig a központosított maradványokra éppúgy fennáll, mint a költségvetési szervekre.

Az ismertetett módosítási gyakorlat leginkább az úgynevezett „egyéb működési kiadások” kiemelt előirányzatot érinti. Az általunk elemzett költségvetési szervek körében az egyéb működési költségek előirányzata a költségvetési szervek eredeti költségvetéséhez képest megduplázódott az év végére. Ez azt jelenti, hogy az ilyen típusú kiadásokra kétszer annyit tudtak költeni, mint amennyit erre a költségvetési törvény előirányzott. Hangsúlyozom, hogy ez nem szabálytalan, az előirányzatok módosítását az érintettek a jogszabályi előírásoknak megfelelően hajtották végre.

Ennek ellenére a bemutatott gyakorlat három szempontból sem látszik szerencsésnek. Egyrészt így a költségvetési törvény hiába határoz meg a költségvetési szervek részére kiadási korlátokat, azt valójában akár többszörösen is túlléphetik az ismertetett bevételi többletek felhasználásával.

Másrészt a költségvetési szervnek az év elején még a költségvetési törvény által meghatározott keretek között kell az éves költségvetését összeállítani, meghatározni, mire, mennyit költhet. Ez a költségvetés azonban folyamatosan felülíródik, ahogy érkeznek az újabb és újabb bevételek a költségvetési szervhez, amelyek erejéig kiadási előirányzatait is módosíthatja. Ez aláássa a tervszerűséget, és lehetetlenné teszi a valós keretgazdálkodást.

Harmadszor: a költségvetési szervek többségének a költségvetése legalább a tárgyév első félévének végéig folyamatosan nő, gyorsabban, mint azt el tudná költeni. Július elején a költségvetési szerveknek több az elkölthető előirányzata, mint amennyi az év elején volt, azaz fél év alatt kellene elkölteniük az eredeti költségvetésüket meghaladó összeget. Ez az egyik fő oka annak, hogy decemberben gyors költekezésbe kezdenek, és átlagosan kétszer annyi kiadást teljesítenek, mint az év többi hónapjában. Nem lehet kizárni, hogy ez a felgyorsult költekezés kevésbé szükséges vásárlásokkal is együtt járhat. A végső következmény az, hogy a költségvetési törvény a költségvetési szervek gazdálkodása szempontjából elveszítette orientáló, iránytű jellegét.

A fent említett szabályok alkalmazása sok szempontból indokolt, és nem szabálytalan az, hogy a költségvetési szervek élnek a szabályozás által megteremtett rugalmasabb gazdálkodás lehetőségével. Ugyanakkor kötelességemnek tartottam az Országgyűlést tájékoztatni arról, hogy a nagyszámú, szabályosan végrehajtott módosítás következtében jelentős eltérés mutatkozik az Országgyűlés által elfogadott költségvetési törvény és a zárszámadásitörvény-javaslat adatai között.

A 2023. évi költségvetés tervezése és végrehajtása tehát nem mozdította elő a költségvetési keretgazdálkodás tervezhetőségét, és amennyiben a tervezhetőség feltételei a makrogazdasági környezet stabilizálódása ellenére a későbbiekben sem lesznek adottak, akkor az intézményi költségvetési gazdálkodás hatékonyságának és eredményességének egyik olyan fontos pillére fog hiányozni, amely az Állami Számvevőszék álláspontja szerint semmilyen más módon nem lesz ellensúlyozható. Köszönöm szépen megtisztelő figyelmüket. (Szórványos taps a kormánypárti padsorokból.)