Dr. Kovács Árpád

DR. KOVÁCS ÁRPÁD, a Költségvetési Tanács elnöke, a napirendi pont előadója: Tisztelt Országgyűlés! Tisztelt Elnök Úr! A Magyarország Alaptörvényében kapott felhatalmazás alapján a Költségvetési Tanács az Országgyűlés tevékenységét támogató szervként a központi költségvetésről szóló törvényjavaslat előkészítése során annak megalapozottságát vizsgálja. E törvényjavaslat a zárószavazás előtt a tanácshoz ‑ az Alaptörvény előírásainak megfelelően ‑ visszakerül, és az államadósság-szabály betartásán kell őrködnünk. Az Alaptörvény kimondja, hogy mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, az Országgyűlés csak olyan központi költségvetésről szóló törvényt fogadhat el, amely az államadósság teljes hazai össztermékhez viszonyított arányának csökkentését tartalmazza. A tanács az ennek teljesülésére vonatkozó véleményét a zárószavazáshoz szükséges előzetes hozzájárulásában alakítja majd ki, miközben ezzel természetesen már a törvényjavaslat tervezett dokumentuma kapcsolatában is foglalkozott.

Tisztelt Ház! Ma tehát az a feladatom, hogy szóban is indokoljam a tervezetként megkapott költségvetési javaslatról a tanács véleményét, és kitérjek a kormánynak az arra adott válaszára. Kérem szíves megértésüket, hogy néhány, a véleményhez szorosan kapcsolódó rövid gondolatot az államadósság-képlet alkalmazásáról és módosításáról is megfogalmazok.

A tanács a véleménye kialakításakor az Állami Számvevőszéknek és a Magyar Nemzeti Banknak a tanács részére kifejezetten e célból megfogalmazott szempontjaira és megállapításaira épített, ugyanakkor figyelemmel volt a különböző elemző intézetek előrejelzéseire, valamint független szakértők, mértékadó nemzetközi szervezetek ‑ összesen 11-féle ‑ előrejelzésére. A tanács a törvényjavaslat tervezetére vonatkozó, a kormány részére szóló véleményét 2015. május 8-ai ülésén alakította ki, és továbbította az előterjesztő Nemzetgazdasági Minisztérium részére, valamint nyilvánosságra hozta.

Tisztelt Képviselő Hölgyek és Urak! Most, amikor a tanács felhatalmazása alapján az általános vita kezdetén a véleményben foglaltak lényegét a hiánycél és az államadósság-szabály teljesülésére koncentrálva megosztom a tisztelt Házzal, mindenekelőtt az évből eltelt viszonylag rövid időszak tapasztalatai alapján az idei költségvetés várható teljesítéséről mint a jövő évi tervezés bázisáról említenék meg néhány gondolatot.

A nemzetközi és a hazai elemző intézetek 2015. első negyedévében folyamatosan felfelé javították a 2015-re vonatkozó növekedési várakozásokat, a kormány is a korábbi 2,5 százalékos prognózisát 3 százalék fölé emelte. A tanács szerint a gazdaságban 2013-ban megindult, majd 2014-ben kiugrónak számító 3,6 százalékos, az Unió átlagát jóval meghaladó növekedés 2015-ben, ha kissé mérséklődve is, de folytatódhat. A tanács a fenntartható növekedés külső feltételeit alapvetően kedvezőnek tartotta, figyelembe vette, hogy bár ingadozó, de alacsony az olajár, a pénzpiacon likviditásbőség van, javulnak a konjunktúra- és bizalmi indexek, mérsékelten bővül az Unió gazdasági teljesítménye, várhatóan alacsony marad az infláció, és hat az Európai Központi Bank eszközvásárlási programja.

(13.00)

A tanács a belső feltételeket is megfelelőnek látta. Míg 2014 egészét tekintve az export és beruházás húzta a gazdaságot, addig az év utolsó negyedévére már a fogyasztás is hajtóerővé vált. A háztartások fogyasztásának bővülését 2015-ben tovább erősítheti a banki elszámolás révén csökkenő adósságteher, az egyszeri jóváírás, valamint a devizahitelek forintosítása következtében az árfolyamkitettség megszűnése, továbbá az év eddig eltelt időszakában tapasztalt bérnövekedés. Javulnak a munkaerő-piaci folyamatok is, a foglalkoztatás immár tartósan meghaladja a 4 millió főt, a bővülés meghatározóan a versenyszférában tapasztalható. A kormányzati intézkedések révén az aktivitási ráta 59 százalékra növekedett, a munkanélküliség ráta pedig 7,8 százalékra süllyedt.

A gazdaság eddigi jó teljesítményét, nemkülönben a gazdaság fehérítését szolgáló központi intézkedések hozamát látva, és feltételezve, hogy az év hátralévő időszakában nem következik be lényegi törés a teljesítményekben, várhatóan az adó- és járulékbevételek az idén is nagyobbak lehetnek a tervezettnél. A kormányzat strukturális átalakítási törekvéseinek eredményeként a kiadások, mindenekelőtt a társadalmi és szociális juttatások, figyelembe véve a szélesedő közmunka támogatását is, a GDP-től valamelyest elmaradva fognak növekedni. A kamatkiadások pedig, az ország kockázati megítélésének javulásával, csökkenhetnek. Ezek együttes elemzése alapján tartotta úgy a Költségvetési Tanács, hogy a 2015. évi 2,4 százalékos hiánycél teljesíthetőnek látszik.

A 2016. évi költségvetési törvényjavaslatra rátérve engedjék meg, hogy elöljáróban kissé részletesen foglalkozzam a tervezet hitelességével. A stabilitási törvény alapján a tanács a tervezetre észrevételt tehet, illetve ha a tervezettel kapcsolatban annak hitelességére vagy végrehajthatóságára vonatkozóan alapvető ellenvetése van, a tervezettel való egyet nem értését jelezheti. Megítélésünk szerint a törvényjavaslat tervezete nem tartalmazott olyan kifogásolható rendelkezéseket, tendenciákat, amelyek indokolták volna a véleményezésre átadott dokumentummal kapcsolatban a tanács általános egyet nem értésének jelzését.

A tanács azonban határozatában azt is megfogalmazta, hogy a tervezet nem felel meg a stabilitási törvényben foglalt adósságképlet előírásának, amely 2015. január 1-jén hatályba lépett, és azt először a 2016. évi költségvetési törvényjavaslat megalkotásánál kell, pontosabban kellett volna figyelembe venni. Az adósságképlet az Alaptörvény és az Európai Unió vonatkozó, úgynevezett egyhuszados előírásának kiindulásától eltérően nem az államadósság GDP-ben kifejezett arányának csökkenését írja elő, hanem annak összegszerű változása mértékét szabályozza. Az adósságképlet alapján a 2016. évre tervezett infláció, 1,6 százalék, és a gazdasági növekedési ütem, 2,5 százalék, felének különbségével számolva az államadósság mindössze 0,35 százalékkal emelkedhetne. Ezzel szemben a tervezetben számolt nominális növekedés mértéke 3,3 százalék.

A különbség összegben több mint 700 milliárd forint. Vagyis ennyivel kellene visszafogni a kiadásokat, illetőleg növelni a bevételeket. Ez az államháztartásra és ezen keresztül a gazdasági növekedésre nehezen kiszámítható, negatív következményekkel járna. Mindezek alapján javasoltuk már korábban is az adósságképlet alapos felülvizsgálatát, most pedig az esetleges alkalmazás céljával ellentétes hatását hangsúlyozva tartottuk szükségesnek annak törlését vagy módosítását. A képlet megváltoztatására vonatkozó kormányzati javaslat önök előtt van.

Nem feladatom, hogy a képlet módosítására vonatkozó javaslat tartalmi kérdéseit e helyen érintsem, de kérem, engedjenek meg itt egy talán általánosabb gondolatot. Válság esetén az állami szektor fogja föl a sokk nagy részét, az emelkedő szakaszban pedig mérsékli a válsághoz vezető új stabilitási kockázatok kialakulását. Napjaink folyamatai azt bizonyítják, hogy az évtizede felszínre tört válságból, akárcsak Európa nagy része, mi is a felépülés szakaszába jutottunk el, amiben kétségtelen szerepe van a költségvetés-politikai és eljárási szabályoknak, betartásuk kontrolljával együtt. A szabályok ugyan a válságok kezelésére születnek, de a helyreállítást is elő kell segíteniük, vagy legalábbis ne akadályozzák azt. Ezért célszerű, ha a szabályokban és teljesítésükben a rugalmasság, a változó feltételekhez való alkalmazkodás érvényesül, és ha kell, a szükséges alkalmazkodás haladéktalanul történjen meg.

Ezen túlmenően a tanácsnak a költségvetési törvényjavaslat tervezetének ismeretében még egy törvényalkotási kérdésre kellett ráirányítania a figyelmet. Véleménye indoklásában utalt a stabilitási törvény 2016. január 1-jén életbe lépő azon paragrafusának nem teljesítésére is, amely szerint a gazdálkodó szervezetet az elért eredménye alapján terhelő fizetési kötelezettség mértékét az adóalap összegétől függetlenül, az adóalap azonos arányában, egységesen kell megállapítani. A Költségvetési Tanács szükségesnek tartotta itt is a két törvény összhangjának megteremtését.

Tisztelt Országgyűlés! Rátérve most már a költségvetés fő számaira, megjegyzem, a tanács által véleményezett tervezet és az önök előtt lévő törvényjavaslat között csak néhány, főként bevételi tételnél van eltérés. Ennek alapján a tanácsnak a tervezetre tett megállapításai döntő többségükben a törvényjavaslatra nézve is indokoltak és helytállóak. A tanács a 2016. évi költségvetési javaslat tervezetének alapját képező makrogazdasági pályát a 2015-2018-ra vonatkozó konvergenciaprogram, valamint a rendelkezésre álló és a hatáskörében készült szakmai elemzések, kivetítések figyelembevételével vizsgálta.

Ennek eredményeként jutottunk arra a következtetésre, hogy a fő makrogazdasági feltételezések reálisak. A 2,5 százalékos, a 2015. évre vártnál szerényebb, konzervatív előrejelzésen alapuló gazdasági növekedés, valamint a háztartások fogyasztásának 3,6 százalékos bővülése elérhető. A növekedés várható lassulását elsősorban az uniós fejlesztési támogatások csökkenése és általa a beruházások időleges, valamint a közösségi fogyasztás visszafogása okozza. Hatását ellensúlyozhatja a növekedési hitelprogramnak a kis- és középvállalati szektorban megvalósuló kiterjesztése és a hazai államháztartási forrásból finanszírozott infrastrukturális fejlesztés.

A tanácsnak meg kellett jegyeznie, hogy a kitűzött gazdasági növekedéshez a külső feltételek kedvező alakulása is szükséges: tovább kell hogy erősödjön az Európai Unió gazdasága, ne mélyüljenek tovább a geopolitikai konfliktusok, ne gyűrűzzön be a görög adósságválság pénzpiaci hatása, és kedvezően hatna a pénzpiaci forrásbőség fennmaradása és az olajár viszonylag alacsony szinten történő stabilizálódása is.

Tisztelt Képviselő Hölgyek és Urak! A tanács megállapította, hogy az államháztartás 2016. évi, európai uniós módszertan szerint számított 2 százalékos GDP-arányos hiánycélja összhangban van a költségvetési törvényjavaslat tervezetével, az egyidejűleg megjelent Magyarország 2015-2018. évi konvergenciaprogramjában foglaltakkal, valamint a tervezetben bemutatott gazdasági folyamatokkal, az erre alapozott bevételi és kiadási előirányzatokkal.

(13.10)

A kitűzött cél 1 százalékponttal alacsonyabb a felső határt megszabó államháztartási törvény szerinti, illetve maastrichti kritériumoknál. Ez azt jelenti, hogy a hiányra vonatkozó követelmény akkor is teljesülhet, ha a GDP vagy a hiány a tervezettnél kedvezőtlenebbül alakul. A tanács értékeli, hogy a folyamatok továbbvitelével a konvergenciaprogram szerint 2018-ra elérhető a hiány mértékének a GDP 1,6 százalékára történő leszorítása, és tartalék képződik a következő évekre. Az alacsony hiány segíti az államadósság-ráta Alaptörvényben előírt csökkentési követelményének a megvalósítását.

A tanács úgy ítélte meg, hogy a 2016. évi költségvetés adó- és járulékbevételei az adórendszer viszonylagos stabilitását tükrözik és reális alapon tervezettek. Ez utóbbit megalapozza a gazdasági növekedés, nemkülönben a lakosság fogyasztásának várt bővülése. Mindemellett a 2014-ben elkezdett és 2015-ben kiteljesedő folyamatok, a foglalkoztatás és a fogyasztás bővülését, a gazdaság fehérítését, az adóellenőrzések hatékonyságának javítását célzó kormányzati intézkedések 2016-ban is kifejtik kedvező hatásukat. Ezek nyújtanak lehetőséget az adókulcsok mérséklésére, mint ez a személyi jövedelemadó, az áfa, az illetékek és a pénzintézetek különadója tekintetében látható.

A bevételek között a Költségvetési Tanács szükségesnek tartotta a figyelemfelhívást, akárcsak az Állami Számvevőszék, az egyéb értékesítési és hasznosítási bevételek előirányzatát övező kockázatokra. Az előirányzat ugyan jóval kevesebb, mint az idei, de a teljesítési bizonytalanság miatt továbbra is indokolt a hasznosítás alapos előkészítése, valamint a kapcsolódó beruházások óvatos tervezése és végrehajtása. Egyet kell érteni azzal a szándékkal, hogy az annak felhasználására vonatkozó kormányzati lépéseket fékek kísérjék. Egyes bevételeknél, a személyi jövedelemadó-előirányzatnál a bruttó bér- és keresettömeg változását meghaladó növekedés, míg a társaságiadó-előirányzatnál a meghatározott bevallásokkal és devizaelszámolásokkal kapcsolatos adatok bizonytalansága miatt negatív kockázatokat látott a tanács. Azt is megfogalmazta, hogy az adó- és járulékbevételi előirányzatok a gazdasági teljesítmény és az adóelkerülés visszaszorítására tett lépések hatásossága függvényében teljesülhetnek, illetve a hozzájuk kapcsolódó kockázatot képes fedezni az Országvédelmi Alap.

A tanács a kiadások tervezését az államháztartás egyensúlya javításának követelményével összhangban lévőnek látta. A szociális célú támogatások bővülése változatlanul alatta marad a gazdasági növekedésnek, amelyet részben ellensúlyoz a közmunkára fordított kormányzati kiadások bővülése. Megítélésünk szerint a kiadások takarékosan tervezettek, a kamatkiadások az alacsonyabb hozamok következtében tovább mérséklődhetnek, és a kisebb uniós forrásbevonással párhuzamosan kevesebb társfinanszírozásra lesz szükség. Úgy gondoljuk, hogy óvatosság jellemzi a központi közszolgálati életpályamodell kiterjesztését, mivel a pedagógusok, valamint a fegyveres és rendvédelmi szervek dolgozói béremelésének folytatásán túl a kedvezményezettek körébe újonnan csak a kormánytisztviselők lépnek, és azok is 2016 második felében.

A tanács alapvetően az európai és a világgazdasági konjunkturális összefüggések és az európai gazdasági és politikai válságterületek tekintetében látott bizonytalanságok miatt helyesnek tartotta, hogy a 2016. évi költségvetési törvényjavaslat tervezetében az előző évhez képest jelentősen nagyobb, összesen 70 milliárd forint Országvédelmi Alap előirányzata szerepel. De megfontolhatónak látta ennek további emelését is. Ezen túl szélesebbnek látta az egyensúlyi célok teljesítésének biztonságát azáltal, hogy mintegy 35 milliárdos összegben a központi fejezeteknek, elkülönített állami alapoknak úgynevezett stabilitási tartalékot is kell képezniük. E tartalék felhasználhatósága az államháztartás helyzetétől függően csak októberben nyílhat meg, mindemellett a KT javasolta, most már nem először, a tartalékok megfelelőségének megítéléséhez annak bemutatását, hogy azok milyen kockázatok kezelésére szolgálnak.

Tisztelt Országgyűlés! A 2016. évi költségvetési törvényjavaslat tervezetében a stabilitási törvény szerint, vagyis a 2015. év végére feltételezetthez képest, változatlan devizaárfolyamokkal számolva az államadósság-mutató 74,3 százalékról 2016 végére 73,3 százalékra csökken. Ezáltal teljesül az Alaptörvény követelménye. A konvergenciaprogram szerint feltételezett árfolyamokat alapul véve 1 százalékos mérséklődés várható a maastrichti adósságmutató tekintetében is. A Költségvetési Tanács határozott elkötelezettséget lát a konvergenciaprogramban arra, hogy az államadósság GDP arányában kifejezett mutatója 2018-ra 70 százalék alá süllyedjen. A tanács véleménye szerint tehát összességében teljesíthetők a 2016-os költségvetési törvényjavaslatban mind az államháztartási hiány, mind az államadósság GDP mértékének csökkentésére kitűzött célok és mindezek alapján az alapot szolgáltató makrogazdasági pálya.

Tisztelt Országgyűlés! A tanács véleménye ezúttal is részletes kormányzati választ kapott, amely a törvényjavaslat fő kötetének végén mindenki által megismerhető, ezért arra csupán röviden térek vissza. Mindenekelőtt megnyugvással olvashattuk a válaszban, hogy a kormány kezdeményezni fogja a stabilitási törvény módosítását az adósságképletre vonatkozólag annak érdekében, hogy a gazdasági növekedést erőteljesebben támogató költségvetési politika valósuljon meg az államadósság csökkentése mellett. Ezzel még a költségvetési törvényjavaslat zárószavazása előtt megteremtődik a tanács által is szükségesnek tartott összhang. Így a Költségvetési Tanács reményei szerint a zárószavazás előtt már a módosított szabályok ismeretében hozhatja meg döntését a költségvetési szavazás jóváhagyásakor.

A válaszban nem találtunk viszont utalást a stabilitási törvényben szereplő, a társasági adó egységes mértékére vonatkozó rendelkezéssel való összhang megteremtésére. A megalapozó törvényjavaslat azonban ezt a kérdést később jogilag rendezi, 2020-ig tolva ki a hatálybalépést. A kormány, bár az általa is várható kockázatokat továbbra sem ismertette, az Országvédelmi Alap előirányzatát 30 milliárddal tovább, 100 milliárdra emelte. A válasz részleges indoklást tartalmaz néhány, a Költségvetési Tanács részéről kockázatosnak ítélt bevétel teljesítéséről. Ennek során az érintett tételek közül a vagyonértékesítésből származó bevétel, valamint az egyes adónemek előirányzatát megnövelték. Az utóbbiaknál a gazdaság fehéredése hatásának a törvényjavaslat benyújtása előtti újraértékelése adott lehetőséget a személyi jövedelemadó, a szociális hozzájárulási adó és a járulékok előirányzatának, valamint az online pénztárgép bekötési kiterjesztése által az áfa előirányzatának megemelésére.

Tisztelt Képviselő Hölgyek és Urak! Kérem, engedjenek meg nekem is néhány köszönő zárómondatot. Szeretném megköszönni a nemzetgazdasági miniszter úrnak és munkatársainak, hogy munkánkat messzemenően segítették, a nem szokásos időben végzett előkészítő munkálatok és a megterhelő tervezési feltételek között is lehetővé tették, hogy a tanács érdemi elemzéseket végezve készítse el véleményét.

(13.20)

Köszönöm az Állami Számvevőszék, a Magyar Nemzeti Bank és a Költségvetési Tanács titkársága munkatársainak, felkért elemző intézeteknek, valamint az egyes gazdasági intézmények munkatársainak is, hogy független, alternatív makrogazdasági modellszámításokkal, érzékenységi vizsgálatokkal támogatták a tanács véleményének sokoldalú szakmai megalapozását.

Tisztelt Országgyűlés! Megköszönve megtisztelő figyelmüket, szeretnék végül jó munkát kívánni, egy olyan költségvetés készüljön, amely az ország fejlődését szolgálja, egy olyan törvényjavaslat szülessen, ami ezzel összhangban van, és a módosító indítványok, a kapcsolódó lépések mind ezt az irányt szolgálják. Köszönöm a figyelmüket. (Taps.)