Tordai Bence (Párbeszéd)

TORDAI BENCE (Párbeszéd): Köszönöm a szót, elnök úr. Egy kínzó kérdésnél hagytuk abba, jelesül: „A szöveg ismeretében az alkotmányértelmezésnek először azt kellett tisztáznia, hogy lehetséges‑e az alkotmány rendelkezéseinek alanyi alapjogot keletkeztető értelmezése.” Nos, lássuk meg!

„Az Alkotmánybíróságnak a kérdésre adott válasza kezdettől fogva alapvetően nemleges volt: a bírák a 70/D. §-ának (1) bekezdését alanyi jogokat csak kivételesen keletkeztető, erősen relatív állami kötelezettségek forrásának tekintették, és a határozatok indokolásában visszatérően úgy érveltek, hogy ’a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog önmagában alanyi jogként értelmezhetetlen’. Ebből következően az Alkotmánybíróság nem tekintette alkotmányellenesnek azt, hogy a szabályozás nem biztosította az egészségügyi ellátások alanyi jogú igénybevételét, és a hozzáférést mindig további ‑ biztosítási vagy szociális igazgatási ‑ jogviszony létéhez kötötte.

Az 70/D. § két bekezdésének viszonyára tekintettel ugyanakkor az alanyi jogi jelleget elutasító értelmezés nem mentesítette az államot a 70/D. § (2) bekezdésében foglalt, az egészségügyi ellátások biztosításával kapcsolatos alkotmányos kötelezettségeinek teljesítésétől, melyek mércéjéül a 70/D. § (1) bekezdése (a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészség elérése) szolgált. Az Alkotmánybíróság 1996-ban rögzítette azt, hogy értelmezése szerint e ’lehető legmagasabb szint’ nem az orvostudomány mindenkori fejlettségére, hanem a nemzetgazdaság teherbíró képességére utal. Az államilag biztosítandó egészségügyi ellátások ’kritikus nagyságát’, vagyis az alkotmányellenességet okozó ellátási minimumot azonban a testület ’csak egészen szélső esetekre korlátozottan’ ismerte el, vagyis gyakorlatilag kiüresítette a tetszetősen hangzó jelzős szerkezetet. Alkotmányellenes helyzetnek így az Alkotmánybíróság csupán azt tekintette, ha ’az ország egyes területein az egészségügyi ellátórendszer vagy az orvosi ellátás teljesen hiányozna’. E megszorító értelmezés következményeként a kormányzat szinte teljesen szabad kezet kapott az egészségpolitika alakításában, amit tetézett, hogy az Alkotmánybíróság még az egészségügyi intézményrendszer létrehozásának, fenntartásának és működtetésének állami kötelezettségét sem látta az Alkotmányból levezethetőnek. A testület szerint ugyanis: ’a szükséges ellátás megszervezésének módja, az intézményrendszer működtetése, továbbá ezek finanszírozási technikái az Alkotmány rendelkezéseinek körén kívül esnek’. E megkülönböztetés szerint az állam feladata csupán annyi, hogy megszervezze az egészségügyi intézményhálózat és az orvosi ellátás rendszerét, illetve biztosítsa az ellátórendszer működtetéséhez nélkülözhetetlen jogi és gazdasági környezetet. Az alkotmányosság mércéje az ellátások mindenki számára való hozzáférhetősége lett, vagyis az, hogy ’a szolgáltató intézmények hiánya miatt senki se maradjon ellátatlanul’. E kötelezettség az Alkotmánybíróság szerint a nemzetgazdaság teherbíró képességének, valamint az állam és a társadalom lehetőségeinek figyelembevételével terheli az államot, miközben magában foglalja azt, hogy az állam törvényalkotással a testi és lelki egészség egyes területein alanyi jogokat határozzon meg.

A szatellitjogok szerepének elismerése az egészséghez való jog védelmében. Mivel Magyarországon az egészségügyi ellátások hagyományosan a társadalombiztosítás részét képezik, a kilencvenes évek közepén az Alkotmánybíróság megállapította, hogy azok alkotmányos alapjául részben az Alkotmány 70/E. §-a, illetőleg az alkotmányos tulajdonvédelem követelménye szolgál. Ezzel a kormányzati intézkedéseknek megjelent egy tényleges és számon kérhető alkotmányos korlátja, hiszen nyilvánvalóvá vált, hogy az egészségbiztosítási ellátások átalakítása vagy megszüntetése csak az alkotmányos tulajdonvédelem szempontjainak tekintetbe vételével lehetséges. A kormányzat döntési szabadságát a Bokros-csomag alkotmányossági vizsgálata során kidolgozott új módszertan másik eleme, a jogbiztonság követelményének teljesítése is korlátok közé szorította, amit jelzett, hogy a testület a gazdasági stabilizációról szóló 1995. évi XLVIII. törvény 81. §-át azért nyilvánította alkotmányellenesnek, mert az a táppénz-finanszírozás terheit kellő felkészülési idő biztosítása nélkül kívánta áthárítani a munkáltatókra.

Az egészséghez való alkotmányos jog alanyi oldalának korlátozott elismerése és az állami kötelezettségek tartalmának meghatározási kísérletei. Hasonlóan ahhoz, ahogyan az a szociális biztonsághoz való joggal történt, az Alkotmánybíróság 1998-ban a 70/D. § (1) bekezdésének rendelkezését is együtt értelmezte az emberi méltósághoz való joggal, és megállapította, hogy az egészséghez való jognak létezik az intézményvédelmi aspektuson túlmutató alanyi oldala is. A 48/1998. (XI. 23.) AB határozat indokolásában megfogalmazott érvelés szerint az Alkotmány az intézményvédelmi kötelezettségek nevesítésével gyakran háttérbe szorította egyes alapjogok, így az egészséghez való jog alanyi jogi oldalát, ám ’a megfogalmazás és a hangsúlybeli különbségek nem változtatnak azon, hogy az alapjogok egyaránt tartalmazzák a szubjektív jogokat és az objektív, ennél szélesebb állami kötelességeket is’. Ebből nyilvánvalóan következett, ’hogy az egészséghez való jognak van alanyi oldala is’, amit az Alkotmánybíróság azzal egészített ki, hogy ’az életvédelmet szolgáló alanyi jogok, kötelességek, valamint államcélok rendszerének közös gyökerét az élethez való jog képezi1. Ezt a későbbi határozatok közül legerőteljesebben a 39/2007. (VI. 20.) AB határozat indokolása fogalmazta meg, ahol a következő értelmezéssel találkozunk: ’az egészséghez való jog alanyi oldala a személyiség testi-lelki integritásához való jogként fogalmazható meg, amely az 54. § (1) bekezdéséből következik’. A művi meddővé tétel szabályozásának alkotmányossági vizsgálata során ugyanakkor felmerült, hogy a két, szoros kapcsolatban lévő jog (vagyis az emberi méltóság ’anyajoga’ és az egészséghez való jog belőle következő alanyi oldala) konkrét esetben egymásnak is feszülhet. A konfliktust az Alkotmánybíróság annak megállapításával oldotta fel, hogy kivételes esetekben ’az államnak az Alkotmány 70/D. § (1) bekezdésén alapuló egészségvédelmi kötelezettsége elsőbbséget élvezhet a döntésképes egyén választásával szemben’, így a 70/D. § (1) bekezdésére alapozva megengedhetőnek találta az 54. § (1) bekezdéséből levezethető önrendelkezési jog korlátozását.

Az egészséghez való jog alanyi oldalának elismerését a jog alkotmányos tartalmának meghatározási kísérlete követte, amit az Alkotmánybíróság végül a 70/D. § (2) bekezdésében szereplő tevékenységekre kiterjedő állami intézményvédelmi kötelezettséggel azonosított.

(4.50)

Mivel e kötelezettség alapját a bírák szerint a 70/D. § (1) bekezdésének rendelkezése képezte, a testület kénytelen volt továbbmenni az intézményvédelmi kötelezettség tartalmának meghatározásai irányába. Ennek során a bírák az ENSZ Egészségügyi Világszervezete Alkotmányában szereplő definíciót vették alapul, ami a testi és lelki egészség fogalmát a társadalomban való minél hosszabb, testi-lelki gondoktól mentes életet lehetővé tevő állapotként határozza meg.

A testület ebből arra következtetett, hogy az állami kötelezettségek köre túlterjed a puszta egészségügyi ellátások biztosításán, az magában foglalja az összes olyan intézkedés és körülmény alkotmányos védelmét, amelyek hozzájárulhatnak az egyének minél hosszabb testi és lelki gondoktól mentes életéhez. Az Alkotmánybíróság szerint ez magyarázta, hogy az államnak a 70/D. § (2) bekezdésében körülírt intézményvédelmi kötelezettsége az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás rendszerén túl kiterjedt a munkavédelem megszervezésére, a rendszeres testedzés biztosítására, valamint az épített és természetes környezet védelmére is.

Azt azonban, hogy ebből milyen konkrét intézkedések következnének, az Alkotmánybíróság csak igen elnagyoltan vázolta föl. A munkavédelem vonatkozásában például nem fejlesztette tovább az 1993-ban kidolgozott értelmezést, ami mindössze annyit állapított meg, hogy a munkavédelem megszervezése állami feladat. A rendszeres testedzés biztosításával összefüggésben az Alkotmánybíróság csak az alkotmányos kötelezettség fennállását állapította meg anélkül, hogy annak tartalmával és a belőle fakadó állami intézkedések meghatározásával, valamint azok alkotmányos mércéjével foglalkozott volna.

Némileg más volt a helyzet az épített és természetes környezet védelmének kötelezettségével, mivel arról az Alkotmány 18. §-a is rendelkezett, önálló jogot hirdetve az egészséges környezetre. Az Alkotmánybíróság a 18. §-ban szabályozott jogot alapjogszerű védelemben részesítette, ezért e jog tekintetében a 70/D. § rendelkezései elhanyagolhatókká váltak.

Az egészség védelme az Alaptörvényben. Az Alaptörvény az Alkotmány szövegéhez képest realistábban fogalmaz: megelégszik a testi és lelki egészséghez való jog deklarálásával, nem követeli meg lehető legmagasabb szintjének biztosítását.

XX. cikk (1) Mindenkinek joga van a testi és lelki egészséghez. (2) Az (1) bekezdés szerinti jog érvényesülését Magyarország genetikailag módosított élőlényektől mentes mezőgazdasággal, az egészséges élelmiszerekhez és az ivóvízhez való hozzáférés biztosításával, a munkavédelem és az egészségügyi ellátás megszervezésével, a sportolás és a rendszeres testedzés támogatásával, valamint a környezet védelmének biztosításával segíti elő.

Noha az új szövegezés retorikailag visszalépést jelent a korábbi szabályozáshoz képest, ennek gyakorlati jelentősége aligha lehet, mivel, mint láthattuk, a ’lehető legmagasabb szintű’ jelzős szerkezetet az Alkotmánybíróság korábban sem volt hajlandó az ellátások ténylegesen számon kérhető alkotmányos mércéjeként figyelembe venni. Az újfajta szövegezés tehát paradigmaváltás helyett inkább értelmezhető az esetjogot alkotmányba foglaló pontosításként.

Az Alaptörvény 2012. januári hatálybalépése óta az Alkotmánybíróság érdemben mindössze két határozatában foglalkozott a XX. cikk értelmezésével. Így rögzült gyakorlatról aligha beszélhetünk, de az új normaszöveg értelmezésének irányai már kibontakozni látszanak. Az Alkotmánybíróság a szövegezés megváltoztatása ellenére tartalmi egyezést állapított meg az Alkotmány 70/D. §-a és az Alaptörvény XX. cikke között, és ebből következően a bírák irányadónak tekintik az egészséghez való jogra irányuló korábbi alkotmányértelmezési gyakorlatot.

A 3132/2013. (VII. 2.) AB határozat indokolása külön kiemeli, hogy az Alkotmány és az Alaptörvény vonatkozó rendelkezéseinek a szerkezete is hasonló, ezért a testület abból indul ki, hogy a XX. cikk (1) bekezdése az egészséghez való jog alanyi jogi oldalát, (2) bekezdése pedig objektív, intézményvédelmi oldalát határozza meg.

A XX. cikk (1) bekezdése az alanyi jogi oldal tekintetében a formálódó esetjogi gyakorlat a korábbihoz hasonlóan ellentmondásoktól terheltnek tűnik. A 3132/2013. (VII. 2.) AB határozat indoklásában a testület az egészséghez való jog alanyi oldalát ismét a személyiség testi-lelki integritásához való, az emberi méltósághoz való jogból következő jognak minősítette, és az egészség megőrzéséhez való joggal azonosította úgy, ahogyan az már a korábbi esetjogban is megjelent.

A konkrét ügyben azonban új mozzanatot jelentett, hogy a testület érdemben vizsgálta, hogy a cukorbetegség esetében mit jelent az egészség megőrzése, milyen egészségügyi ellátásokkal lehet azt biztosítani, és a támadott szabályozás nem lehetetleníti‑e el az egészség megőrzésére irányuló erőfeszítéseket. E megközelítés újfajta szemléletet tükröz, aminek alapján az Alkotmánybíróság a továbbiakban esetről esetre vizsgálhatja, hogy az egészségügyi ellátások szabályozása összhangban áll‑e az Alaptörvényből levezethető célokkal.

Egy másik, ugyancsak 2013-ból származó határozat viszont tagadja az egészséghez való jog alanyi jogként való elismerésének lehetőségét. A 3174/2013. (IX. 17.) AB határozat (17) bekezdésében a testület külön is felhívja a figyelmet arra, hogy a testi és lelki egészséghez való jogot az Alaptörvény XX. cikke nem alapjogként deklarálja, hanem az állam alkotmányos kötelezettségeit fogalmazza meg, így az arra való hivatkozás alapjogsérelem megállapítására nem alkalmas.

Mivel az Alkotmánybíróság hitet tett a korábbi alkotmánybírósági gyakorlat további alkalmazásának lehetősége mellett, továbbra is irányadó lehet a korábbi megállapítás, ami szerint az állam intézményfenntartási kötelezettségének kritikus nagyságát az Alkotmánybíróság csak szélső esetekre határozhatja meg, ezeken túl az egészséghez való jognak nincs alkotmányos mércéje. Ezt ismétli a témában az Alaptörvény hatálybalépése előtt hozott utolsó alkotmánybírósági döntés is.

A kialakulóban lévő esetjog némiképp a szociális biztonsághoz való jog ezredforduló utáni értelmezésére emlékeztet, amikor a különböző időszakokban kidolgozott érvek egymás melletti alkalmazása igen különböző módszertan szerinti döntések meghozatalát tette lehetővé. A képet színezi, hogy a társadalombiztosítási ellátások járulékfizetéstől való részleges elszakítása az egészségügyi ellátások tulajdonszerű védelme kapcsán ugyanazokat az aggályokat veti fel, amelyeket a szociális biztonsághoz való jog esetében már jeleztem.

Megjegyzendő, hogy az Alaptörvény a korábbiakhoz képest két új elemmel bővítette az egészséghez való jog tartalmát: egyfelől alkotmányos követelményként rögzítette a mezőgazdaság génmódosított élőlényektől mentesen tartását, másfelől kötelezte az államot az egészséges élelmiszerekhez és ivóvízhez való hozzáférés biztosítására.”

És akkor majd innen folytatjuk a lakhatáshoz való joggal. Köszönöm a figyelmet. (Taps az ellenzéki pártok soraiban.)