Tordai Bence (Párbeszéd)

TORDAI BENCE (Párbeszéd): Köszönöm a szót. A mai vitában, illetve ebben a vitában már számos lehetőségem volt a saját külön bejáratú gondolataimat kifejteni, de miután alapvetően a vita mégiscsak akörül forog, hogy kinek a feladata a szociális biztonság megteremtése, milyen ennek az alapjogi környezete, milyen ennek az alkotmányossági vagy alaptörvényi háttere, érdemes ideidézni egy, a témába vágó tanulmányt, annál is inkább, hogy a vitát visszavigyük a tényleg Fidesz-propagandaközlemények szintjéről a szakmai viták kicsit emelkedettebb színvonalára, és azért is, hogy lássuk, hogy van‑e egy olyan koherens paradigma, amibe beleilleszkedik ez a 13. §-ként éppen most elhíresülő módosító javaslat.

(1.40)

A tanulmány tehát, amit az önök figyelmébe ajánlok ‑ és ha ezzel megspórolhatnák a gyorsíró kollégák a munkát, mint ahogy attól tartok, hogy nem, előre is elnézést ‑, ez az „Esély” című folyóirat 2015. évi 1. számában jelent meg, Juhász Gábor: „Államcélok, paradigmaváltás és aktuálpolitikai alkotmányozás. A szociális jogok védelme az Alaptörvényben” címmel. S így hangzik: „A 2011-ben elfogadott Alaptörvény jelentősen módosította az Alkotmány szociális töltetű rendelkezéseit. A tanulmányban arra teszek kísérletet, hogy három szociális alapjog (a szociális biztonsághoz, az egészséghez, valamint a lakhatáshoz való jog) tekintetében vizsgáljam az alkotmányos védelem intenzitásának és jellegének változásait.

2012 előtt az alkotmányos védelem három szála volt elkülöníthető: (1) az, amelyik a szociális jogokat államcélokkal azonosította; (2) egy másik, ami kivételes esetekben hajlandó volt elismerni a szociális jogok alanyi jogi jellegét; illetve (3) egy harmadik, ami a szociális jogok szatellitjogok általi védelmét helyezte előtérbe.

Az Alaptörvény elfogadása nemcsak újrarendezte a három megközelítési mód közti egyensúlyt, hanem újabb alkotmányossági kérdéseket is felvetett. Miközben az Alaptörvény a szociális biztonság és a lakhatás tekintetében egyértelművé tette, hogy azok csupán ki nem kényszeríthető államcélok, addig az egészséghez való jog kapcsán a szöveg továbbra is bizonytalanságban tartja az olvasót afelől, hogy puszta államcélokról vagy alanyi jogokat is keletkeztető rendelkezésről van‑e szó.

A szociális jogok szatellitjogok által biztosított védelme az alkotmánymódosítások és a törvényi szabályozás hatására erősen gyengül, miközben a szociális jogalkotás költségvetési szempontok alá rendelését és ezáltal az alkotmányellenesség vizsgálati lehetőségeinek szűkítését az Alkotmánybíróság a szociálpolitikai paradigmaváltás előmozdítójának tekinti. A tanulmány a szociális jogok védelmén túlmutató problémaként azonosítja az aktuálpolitikai jellegű alkotmányozást, ami a hajléktalanok közterületen való tartózkodását tiltó jogalkotás alaptörvényi felhatalmazásával már a jogállamiságot is fenyegeti.

Bevezetés. Az Alaptörvény 2011. április 18-i elfogadásával lezárult alkotmányozási folyamat nem hagyta érintetlenül a szociális jogok szabályozását sem: jelentősen megváltoztak a szociális biztonságra, valamint az egészséghez való jogra vonatkozó szabályok, és új cikk megjelenése pótolta a lakhatás korábban hiányzó alkotmányos védelmét. Az alkotmányos szabályok újrafogalmazását számos tényező indokolhatja: a védelem erősítése, gyengítése, vagy éppen új területekre való kiterjesztése, esetleg az értelmezési gyakorlat esszenciájának alkotmányba foglalása. Az Alkotmány szociális rendelkezéseinek újraszabályozásakor e tényezők közül több is szerepet játszhatott.

Az Alkotmány ’lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogot’ rögzítő 70/D. §-ának (1) bekezdése például bizonyosan újrafogalmazásra szorult, mivel az ENSZ tagállamai közötti különbségekre reflektáló szövegezés nemzetállami keretek közt kezdettől fogva csak igen nehezen volt értelmezhető. Jól azonosíthatók az újraszabályozás mögötti politikai szándékok is, mint például a szociális jogok államcéllá minősítése, vagy a korábban domináns, szatellitjogok által biztosított védelem intenzitásának csökkentése. Az Alaptörvény egyúttal új területekre is kiterjesztette az alkotmányos védelmet (a lakhatáshoz való, a génmódosítástól mentes mezőgazdasághoz vagy az egészséges ivóvízhez való jog).

Az elemzés az Alaptörvény életbelépése előtt kialakult alkotmánybírósági gyakorlat ismertetéséből kiindulva mutatja be, hogy a szövegváltozások és a hatásukra újraformálódó alkotmánybírósági értelmezés miként alakítják át a szociális jogok alaptörvényi védelmét. A tanulmányban a szociális jogok szűkebb értelmezésen alapuló fogalmát használom, tehát csak azokat a rendelkezéseket tekintem szociális jellegűnek, amelyeknek közvetlen újraelosztási céljuk van. (A gazdaságinak nevezett jogok alkotmányos szabályozása tehát nem képezi vizsgálatom tárgyát.)

A szociális biztonság garantálása körüli kérdőjelek. A szociális jogok alkotmányos deklarálására Magyarországon első ízben a sztálinista alkotmány elfogadásával került sor. Az Alkotmány 1949-72 közötti hatályos szövege még együtt kezelte a szociális jogok két, azóta már különvált területét, az egészség és a megélhetés védelmét. Az államszocializmus alkotmányozási megoldásaihoz híven a gazdasági, szociális és kulturális jogok az állampolgári jogokat és kötelezettségeket meghatározó ‑ akkori számozás szerint VIII. ‑ fejezet élén szerepeltek, hangsúlyozva e jogok elsődleges fontosságát polgári és politikai társaikhoz képest.

Kiemelt fontosságuk ellenére az alkotmányszöveg csak az állam ellátási kötelezettségét rögzítette, azt is csak a dolgozókkal szemben, és az ellátásokra egyáltalán nem biztosított alanyi jogot: 47. § (1) A Magyar Népköztársaság védi a dolgozók egészségét és segíti a dolgozókat munkaképtelenségük esetén. (2) A Magyar Népköztársaság ezt a védelmet és segítséget széles körű társadalombiztosítással és az orvosi ellátás megszervezésével valósítja meg.

Paradox módon a ’dolgozók’ kifejezést ’állampolgárokra’, esetleg ’mindenkire’ cserélve ez a legkeményebb kommunista diktatúrában keletkezett szöveg egy, az alanyi szociális alapjogok biztosításától idegenkedő, piacközpontú állam alkotmányának a szövegében is szerepelhetne. Az Alkotmány 1972-es reformjával (1972. évi I. törvény) különválasztották a szociális és az egészségügyi jogok védelmét.

58. § (1) A Magyar Népköztársaság állampolgárainak öregség, betegség és munkaképtelenség esetén anyagi ellátáshoz van joguk. (2) A Magyar Népköztársaság az anyagi ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás keretében és a szociális intézmények rendszerével biztosítja. Az ekkor hatályos rendelkezések csak az anyagi (értsd: pénzbeli) ellátásokhoz való jogot rögzítették, ami csak a szocialista haza állampolgárait illette meg, és őket is csak meghatározott állapotukra (öregségükre, betegségükre, munkaképtelenségükre) tekintettel.

A jogok teljesítésének kötelezettjeként az Alkotmány 58. §-ának (2) bekezdése a Magyar Népköztársaságot, vagyis az államot határozta meg, a kötelezettség tárgyának pedig a társadalombiztosítási rendszer és az egyéb, közelebbről meg nem határozott szociális intézmények működtetését tekintette, vagyis a korabeli Alkotmány az ellátáshoz való jog általános jellegű meghirdetése mellett csak az állam feladatellátási kötelezettségét rögzítette, megvalósításának mikéntjét és a vele szemben álló egyéni jogosultságokat nem határozta meg.

Miközben az Alkotmányon belüli elhelyezésükkel a rezsim a szociális jogoknak a hagyományos emberi jogokkal (polgári és politikai) szembeni elsődlegességét igyekezett hangsúlyozni, addig az alkotmányos szabályozás ténylegesen szabad kezet biztosított a kormányzatnak a szociális ellátórendszer alakításában. A másodlagos jelentőségűnek titulált, a ’szocialista társadalom érdekeivel összhangban gyakorolni’ követelt szabadságjogok a valóságban nem léteztek. Hiányuk virtualizálta a kontójukra meghirdetett szociális jogokat is, hiszen a szabadságjogok gyakorlása nélkül a szociális jogok még elméleti szinten is kikényszeríthetetlenek maradtak.

Az 1989. évi átfogó alkotmányreform öndefiníciója szerint is a demokratikus berendezkedés kiépítését és a piacgazdaságba való átmenetet szolgálta. Meglepő hát, hogy az új alkotmányszöveg az alanyi alapjogként való értelmezés lehetőségét is nyitva hagyva a nyugati demokráciák államcélokat deklaráló pragmatizmusával szemben a nemzetközi deklarációk általánosságával és emelkedettségével rendelkezett az immár szociális biztonságként aposztrofált jogról.

A szövegezés szokatlansága hozzájárult a 70/E. § alkotmánybírósági értelmezése körüli kezdeti bizonytalansághoz, és az alkotmánybírák közt a szociális biztonsághoz való jog tekintetében mutatkozó nézetkülönbségekhez. Ahogyan ezt utólag az Alkotmánybíróság karizmatikus elnöke, Sólyom László megfogalmazta: ’még abban sem volt egyetértés, hogy a szociális biztonsághoz való jog alanyi jog‑e, vagy csupán államcél’.

Szociális biztonság az Alkotmányban és az Alaptörvényben. A demokratikus átmenet alkotmánya megváltoztatta az alapvető jogok sorrendjét. Míg a korábbi szabályozásban a gazdasági, szociális és kulturális jogokat meghirdető rendelkezések az állampolgárok alapvető jogaival foglalkozó fejezet elején szerepeltek, és a polgári és politikai jogok felsorolása csak utánuk következett, addig a demokratizálódás és a gazdasági átalakulás idejére szánt új szabályozás megfordította ezt a sorrendet, s így a gazdasági, szociális és kulturális jogok a fejezet végére kerültek. A számozás (70/B-E. §) arra enged következtetni, hogy a kerekasztal-tárgyalásokon ezek a kérdések háttérbe szorultak, és a rájuk vonatkozó ‑ egyes esetekben igen elnagyolt ‑ rendelkezések csak az utolsó pillanatban kerültek be a szövegbe. Mindkét megoldás arra utal, hogy a gazdasági, szociális és kulturális jogok az alkotmányreform során csupán másodlagos jelentőséggel bírtak.

A kapkodás jeleit mutatta, hogy az Alkotmány végül elfogadott szövegében a szociális ellátásokkal két, egymással konkuráló rendelkezés is foglalkozott. A 17. § az Általános rendelkezések közt az államnak a rászorulók gondozására való kötelezettségét rögzítette, míg a 70/E. § a magyar állampolgárok szociális biztonsághoz való jogáról beszélt.

(1.50)

17. § A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik.

70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.

(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.

Előbbiből az ellátásokra való alanyi alapjog aligha tűnt levezethetőnek: az állam feladatául csak azt tűzte, hogy „kiterjedt szociális intézkedésekkel” gondoskodjon a rászorulókról. Ebből sem az intézkedések jellegére, sem azok tartalmára nem lehetett messzemenő következtetéseket levonni. A 70/E. § ugyanakkor ‑ igaz, csak a magyar állampolgárok számára ‑ formailag jogot hirdetett a szociális biztonságra, aminek első olvasatban még a tartalmát ‑ a megélhetéshez szükséges ellátás ‑ és megvalósításának eszközeit ‑ társadalombiztosítás és a szociális intézmények rendszere ‑ is meghatározta.

A szociális biztonsághoz való jog az Alkotmány 8. §-ának (4) bekezdése szerint azok közé az alkotmányos jogok közé tartozott, amelyek gyakorlása rendkívüli jogrend ‑ rendkívüli állapot, szükségállapot, illetve veszélyhelyzet ‑ esetén sem minősült felfüggeszthetőnek vagy korlátozhatónak. Ezzel a szabályozás azt a látszatot keltette, mintha a 70/E. §-nak kitüntetett helye lett volna az Alkotmányban. Hamar kiderült azonban, hogy ez nincs így, mivel az Alkotmánybíróság semmiféle olyan tartalmat nem nyilvánított a 8. § (4) bekezdésének, ami kiemelt védelmet biztosított volna az abban felsorolt jogoknak, köztük a szociális biztonságra valónak.

Az Alkotmány szövegének szűkszavúsága miatt az Alkotmánybíróság feladata lett a szociális biztonsághoz való jog tartalmának meghatározása. Ezt ugyancsak megnehezítette, hogy a nemzetközi jog rendelkezései más dimenzióban, a gazdasági fejlettség igen eltérő fokán álló országok egymás közti relációjára vonatkoztatva használják a „szociális biztonság” fogalmát, a társtudományok pedig eddig nem alakítottak ki egyöntetű, a jogászok által elfogadott értelmezést.

A Nemzetközi Munkaügyi Szervezet ‑ ILO ‑ egyik, a témával foglalkozó jelentése szerint a szociális biztonság a legszélesebb értelemben vett biztonság iránti igényekre adott válasz. Adrian Sinfield a szociális biztonságot azzal az állapottal azonosítja, amikor az egyén teljes körű védelemben részesül a jólétét biztosító források elvesztésével szemben. Értelmezése szerint a szociális biztonság fogalma a szociális védelem hagyományos területein túl a vállalati – foglalkozási ‑ és a pénzügyi ‑ adóügyi ‑ jóléti intézkedésekre is kiterjed. Pieters megközelítése szerint a szociális biztonság a politikai közösség által a tagjai részére a társadalmi szolidaritás folyamatai révén a gazdasági veszteségek és meghatározott költségek veszélyével szemben nyújtott védelem. A hazai szociálpolitikai irodalom meghatározásai alapvetően az abszolút, illetve a relatív szociális biztonság közti különbséget hangsúlyozzák.

Ez a fogalompár valószínűleg a szociális biztonság alkotmányos fogalmaként is használható lenne. A szociális biztonsághoz való jogot államcélnak tekintve ez az abszolút biztonság esetében egy olyan minimumszint biztosítására való törekvés elvárását jelentené, ami alá egyetlen polgár életszínvonala sem zuhanhat, a relatív biztonság pedig a korábbi jövedelemmel arányos kompenzáció biztosítását szolgáló erőfeszítésre kötelezne a járulékfizetésen alapuló ellátások tekintetében.

Alkotmányos jogosultságként való elfogadásuk esetében a két fogalom az ellátások elvárható mértéke tekintetében adhatna iránymutatást.” És innen folytatom. (Taps az LMP padsoraiban.)