Domokos László

DOMOKOS LÁSZLÓ, az Állami Számvevőszék elnöke: Köszönöm, elnök úr. Tisztelt Államtitkár Urak! Tisztelt Képviselő Hölgy és Urak! Azért kértem szót a Magyarország 2022. évi központi költségvetése megalapozásáról szóló törvényjavaslat vitájában, mert több olyan törvénymódosítás is szerepel benne, amellyel kapcsolatban indokoltnak látom felhívni a figyelmüket a Számvevőszék vonatkozó ellenőrzési tapasztalataira és szakmai álláspontjára. Felszólalásomban négy témát fogok külön támogatólag érinteni, egy témában figyelemfelhívással és két témában további módosításra a képviselők irányába élek kezdeményezéssel.

Mindenféleképpen le kell szögeznem, hogy egy hosszú egyeztetés eredményeképpen jutottak el ezek a módosítások ‑ az ezekben az évek óta felmerülő tapasztalatainkat és álláspontunkat is figyelembe véve ‑ ezen törvény módosításához kapcsolódóan. Ezen négy téma mindegyike hozzájárul a közpénzekkel, a nemzeti vagyonnal való átlátható, felelős és elszámoltatható gazdálkodás erősítéséhez, ezért mellette érvelnék és bemutatnánk, hogy mik a tapasztalataink.

Először is, a törvényjavaslat 3. § (1) bekezdésében a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint az egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköréről szóló ’91. évi XX. törvény módosításával hatályon kívül helyezi a jegyző gazdálkodási feladatai és hatásköre közül a saját, valamint intézményei számviteli rendjének kialakítását, továbbá a kötelezettségvállalás ellenjegyzését. A Számvevőszék üdvözli ezt.

A Számvevőszék önkormányzati ellenőrzésének tapasztalatai rávilágítottak arra, hogy különösen az önkormányzati intézmények esetében a számviteli törvény helyes értelmezésének nagy jelentősége van, szakmai szempontból magas szintű hozzáértést kíván. A számviteli törvény előírásai szerint a számviteli rend kialakításáért a gazdálkodó képviseletére jogosult személy felelős, önkormányzati intézmények esetében annak vezetője. A most hatályon kívül helyezésre javasolt rendelkezés ezt a felelősséget gyengítette, ezért fontosnak tartjuk a törvényjavaslat szerinti módosítást, a hatályon kívül helyezést. Ugyanez igaz a pénzügyi ellenjegyzési feladatkörre is, amely az államháztartási szabályok szerint az arra szakértelemmel rendelkező, ezért felelős és elszámoltatható gazdasági vezető felelőssége, és így kerül összhangba a számviteli, illetve az Alaptörvény szerinti felelős vezetői magatartás kialakításának a rendje. Megerősíti ezt az eszközt, nem mondjuk, hogy ez szabálytalan volt, de mindenféleképpen egyértelműbbé teszi a helyzetet.

A második témakörben a törvényjavaslat 17. § (2) bekezdésében a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvényt úgy módosítja, hogy az önkormányzatok törvényességi felügyeletét ellátó fővárosi és megyei önkormányzatok számára lehetővé teszi erre vonatkozó szabálytalanság észlelése esetén a Magyar Államkincstár ellenőrzésének kezdeményezését a számvevőszéki vizsgálat lefolytatásának kezdeményezését megelőzően, a Kincstár ellenőrzése eredményétől függően.

Nagyon sokan félreértették ezt, és ezért fontosnak tartom, hogy a fennálló rend megmarad, viszont kialakul az a körülmény, amely egy 2015-ös, államháztartásról szóló, január 1-jétől érvényes 68. § B) pontjában már a Kincstár számára az ÁSZ sarkalatos törvényben meghatározott ellenőrzési feladat- és hatáskörével összhangban ellátandó feladatként határozta meg a Kincstár számára a helyi önkormányzatok éves költségvetési beszámolójának szabályszerű pénzügyi ellenőrzését. Az ellenőrzés célja annak megállapítása, hogy az önkormányzati alrendszer éves beszámolói megbízhatóak‑e, valós képet mutatnak‑e, és tartalmaznak‑e lényeges, megbízhatóságot befolyásoló hibát.

Az önkormányzatok ellenőrzésének védelmi vonalába tehát a 2015. évtől kezdődően beépült a Kincstár által végzett pénzügyi audit, azaz megerősödött az önkormányzatok második védelmi vonalának az ellenőrzési szerepe, mely így az önkormányzatok törvényességi felügyelete mellett kiterjed az önkormányzatok pénzügyi ellenőrzésére is. Az ÁSZ éppen ezért már a ’17. évi tevékenységéről szóló beszámolójában felvetette, hogy javasolt az államháztartási ellenőrzés három szintje jogszabályi koordinációs kereteinek megerősítése. A törvényjavaslat módosítása ezt a koordinációt erősíti, hiszen kimondja, hogy a kormányhivatalok a törvényességi felügyeleti hatáskörükben a kincstári ellenőrzés eredményétől függően kezdeményezhetik a helyi önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat lefolytatását az Állami Számvevőszéknél, és így a Számvevőszék valóban a harmadik védelmi vonal szerepét ténylegesen is tudja majd gyakorolni, és nem kell az úgynevezett második védelmi vonalnál is megnyilvánulnia.

A törvényjavaslat ezen rendelkezése tehát alkalmas arra, hogy erősítse a kormányzati ellenőrzéssel kapcsolatos, eddig is meglévő védelmi vonal szerepét, és ezáltal elősegítse a közpénzek átláthatóságával (sic!), a közpénzekkel gazdálkodó szervezetek elszámoltathatóságára vonatkozó alaptörvényi elvek érvényesülését, és így a ’15. évi szabályozással, ami átfogó rendszerellenőrzésre egyébként is alkalmat adott a Kincstárnak vagy kötelmet írt elő, így az eseti egyedi visszaélési gyanúk vagy ellenőrzési okok esetén is a Kincstár fog elsősorban eljárni az állam nevében. Úgy gondolom, hogy ebből kár politikát csinálni, mint ahogy olvastam erről a véleményeket, azt gondolom, ha a képviselők ezt szakszerűen megítélik, akkor ez egy harmóniateremtés, egy jogszabályi harmóniát teremt meg, és nagyjából a gyakorlatot fedi le, csak egyértelművé teszi a helyzetet. Az ÁSZ ezért üdvözli ennek a szereptisztázását.

A harmadik ilyen módosítás az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény módosítása, a törvényjavaslat 20., 21. §-a szerint egyértelművé teszi a kulcsgazdálkodási jogköröket gyakorlók kötelezettségvállaló és teljesítésigazoló felelősségét, mely biztosítja a közpénzekkel való felelős gazdálkodás még elégséges dokumentáltságának az érvényesülését. Az államháztartási szabályok a költségvetési kifizetések teljesíthetőségét jelenleg öt aláíráshoz kötik. Az Állami Számvevőszék ellenőrzési tapasztalatai szerint azonban két aláírásnak van kiemelkedő jelentősége: a kötelezettségvállaló és a teljesítést igazoló személy aláírásának.

A Számvevőszék szintén már a 2017. évi tevékenységéről szóló beszámolójában ezért felvetette a folyó pénzügyek bürokráciája alapvető csökkentésének szükségességét az államháztartási jogkörök újragondolásával, vagyis a túlzottan bürokratikus, bonyolult szabályozás csökkentéseként értékeljük e módosítási tervezetet.

(14.50)

Mindennek veszélyhelyzetben, úgy gondolom, még különösebb jelentősége van, hiszen rövidíti az ügyintézéshez kapcsolódó feladatkörökhöz kapcsolódó minimumfeltételt, és ezáltal a hatékonyabb elszámolási rendszerben valószínűleg sok tízezer ügyintézőnek a munkáját könnyítheti meg, nyilván felelős vezetői szabályozás hozzáigazításával, ezen jogköröknek a minimális dokumentáltságát is biztosító, de még felelős gazdálkodást biztosító elszámolási rendjét, ezért ezt egyértelműen áttörésnek ítéljük az állami adminisztrációs teher csökkenésében, hiszen, ha belegondolnak, sok-sok milliárd ügyletről beszélünk, aminek a mindennapi szabályozási körülményeiben, azt gondolom, sokan üdvözölni fogják ezt a könnyítést.

A negyedik témában a törvényjavaslat 30. § (2) bekezdése szerint az államháztartás módosítása előírja az államháztartásért felelős miniszter részére, hogy a kormányzati szektorba sorolt szervezeteknek és a felettük tulajdonosi jogokat gyakorló szervezeteknek értesítést küldjön a besorolásukat illetően. Az Állami Számvevőszék ellenőrzési tapasztalatai azt mutatták korábban, hogy a kormányzati szektorba sorolt szervezetek gyakran nem rendelkeztek információval arról, hogy ilyen státuszú szervezetnek minősülnek, így nem tettek eleget a besorolásukból adódó többletkötelezettségeiknek, ami végső soron az államháztartás egyenlegére is hatással lehet. Az államháztartás módosításával előírt tájékoztatási kötelezettség tehát támogatja a kormányzati szektorba sorolt egyéb szervezeteket szabályszerű gazdálkodásuk elősegítésében.

Itt kell jeleznem, hogy jó néhány vállalat esetében az ÁSZ ellenőrzése tárta fel ezt a feladatot. Tehát a vezetésnek mi az ellenőrzés harmadik védelmi vonalában tudtunk jelzést adni, hogy bizonyos beszámolási kötelmei, bizonyos elszámolási kötelmei vannak, mert ez az ő látóköréből kikerült. Nyilvánvalóan látszik, hogy kiszélesedett ez a korábban még néhány vállalatra kiterjedő jogintézmény, most már száz fölötti darabszámú és egyre szaporodik, ezért ezek, azt gondolom, komoly jelentőséggel bírnak a jogállami működés úgymond preventív típusú megközelítésében.

De engedjék meg, hogy ezen törvénymódosítás kapcsán nem kifogásomat, de megjegyzésemet megtegyem. Amennyiben elfogadják az Államadósság Kezelő Központtal kapcsolatos törvénymódosítást, a Számvevőszék a gazdálkodási működési kockázat megemelkedéseként értékeli előzetesen, ezért gyakoribb számvevőszéki figyelmet kap majd a szabályozást követően ezen intézmény. Ez semmi különöset nem jelent, hiszen valóban, ha az első és a második védelmi vonal betölti szerepét ezen jogszabály nélkül is, akkor nyilvánvaló majd az ÁSZ ezt később nyugtázva megváltoztatja álláspontját, de mindenféleképpen így első hallásra egy különös szabály, amelynek a tényleges életben való érvényesülése majd a valóság próbáján kell hogy valóban bemutassa ezt az előremutató változást, amit vár az előterjesztő.

Tisztelt Ház! Az említett négy plusz egy témán túl a Számvevőszék további két témát is fontosnak tartott képviselni a törvényjavaslat előkészítése és egyeztetése során, amelyekről most csak röviden szólok. Amennyiben mégis a vita során ez támogatást kap, azt külön szeretnénk üdvözölni, de azért engedjék meg, hogy külön is felhívjam a figyelmet.

Egyrészről a közpénzek minőségi mérhető felhasználását támogatná az a megoldás, amennyiben az államháztartási szabályok kifejezetten előírnák, hogy a költségvetési szervek vezetői kötelesek legyenek a teljesítmény mérésének alapjául szolgáló indikátorokat, mérőszámokat kidolgozni, illetve majd arról beszámolni. Ez egyben a vezetés teljesítményének az értékelésére is alkalmas, erősíti az állami szervek felé a társadalmi közbizalmat, végső soron pedig az eredményesség, a hatékonyság mérésével pénzügyi forrásokat szabadíthat fel, esetlegesen ‑ amennyiben a forrás felszabadul ‑ az adott szervezetnél több eredményességet hozó többletforrást teremthet az intézmények, a pénzköltő szervek számára, ami összhangban lenne azzal az évek óta általam számvevőszéki elnökként jelzett problémával, hogy javítani kell a közpénzek minőségi elköltésének a feltételét, és ennek elemi dokumentációs alapja lehetne az, amit egyébként sok esetben tapasztalunk, hogy a gyakorlatban érvényesül, de nem igazolható dokumentumokkal, hiszen ennek nincs semmiféle jogszabályi háttere, ezért kérem, majd ezt fontolják meg.

A másik téma, amit még szeretnék kiemelni, az állami szervek szabályozottságára vonatkozik. A költségvetési szervek szervezeti és működési szabályzatának jóváhagyására vonatkozóan, melynek hiányát több esetben is tapasztaltuk az ellenőrzéseink során, sok esetben a felügyeleti szervre mutogatva, hogy ez a hiányosság emiatt van, felvetettünk egy olyan megoldást, hogy a jelenlegi szabályozáshoz képest sokkal gyakorlatiasabban biztosítaná a szervezetek mindenkori állapotának megfelelő szabályozottságát, szervezeti és működési szabályzatának az érvényességét, és ezáltal egy felelősebb és elszámoltathatóbb felhasználást erősítene, hiszen a szervezeti és működési szabályzat a felelősségi viszonyokat szabályozza, és amennyiben az nincs a jelenlegi helyzethez igazítva, akkor egy exlex állapot van, és az sok esetben akár több hónapnyi üres teret adott ebben az esetben. Azt gondolom, hogy ez segítené a nyilvántartások jó vezetését.

Amint arra az előzőekben elmondottak is rávilágítanak, a Számvevőszék a továbbiakban is folyamatosan figyelemmel kíséri a jogalkotást, ellenőrzési tapasztalatainkon alapuló felvetéseinkkel, a jogalkotás szereplői számára megfogalmazott javaslatainkkal is szeretnénk elősegíteni a jó minőségű jogszabályok alkotását és azok végrehajthatóságát. Ezért bízom abban, hogy felvetéseinket, figyelemfelhívásainkat és javaslatainkat a jövőben is megfontolják majd a jogalkotók. Tisztelettel köszönöm megtisztelő figyelmüket. (Taps a kormánypártok soraiban.)